La COP26: ¿Qué puede esperarse?

En apenas unos días, el 31 de octubre, comienza en Glasgow la vigésima sexta Conferencia de las Partes (COP 26) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Las expectativas sobre los resultados de esas sesiones van desde las miradas esperanzadas de algunos a un angustiado escepticismo de otros muchos.

Es que un elevado número de habitantes del planeta concentra hoy primariamente sus preocupaciones en los efectos implacables de la pandemia, está agobiado por la dificultades económicas por las que atraviesa o se enfoca en como soportar la dureza de las condiciones materiales en las que vive.

Por eso, con frecuencia la cuestión del cambio climático no hace parte sustantiva del imaginario colectivo de vastas poblaciones sometidas al impacto inclemente de las desigualdades actuales, de la pobreza, el desempleo y la enfermedad, lo que puede limitar la capacidad de ocuparse en reflexionar acerca de soluciones para un problema global cuyas complejidades no facilitan ciertamente una consideración colectiva fructífera. Ni siquiera, tal vez, aquella estimulada por unos medios de comunicación masivos frecuentemente inconstantes, sino superficiales, en el tratamiento de temas sustantivos.

Sin embargo, lo que suceda en Glasgow afectará a todos. Muy posiblemente impactará más severamente a aquellos más vulnerables, a los que menos capacidad de respuesta tienen frente a los efectos adversos del cambio climático, y, sobre todo, incidirá sobre la vida de los que hoy no pueden hacerse oír, las generaciones futuras.

Es por eso que lo que se decida en esta nueva cumbre del clima habrá de contribuir al fin a impulsar la acción climática o una vez más permitirá que lo que allí suceda signifique demorar otra vez la puesta en marcha de procesos de transición imprescindibles. Es que éstos pueden resultar traumáticos para aquellos que resultan afectados por los cambios radicales que se introduzcan; algunos entre ellos que tienen por cierto la capacidad de bloquear o paralizar esos cambios.

Es en este sentido, especialmente, que la inminente Conferencia de las Partes no representa solo una instancia importante de la ya extendida y frecuentemente infructuosa secuencia de la laboriosa construcción del régimen climático internacional.

Glasgow constituye sobre todo una prueba decisiva de la capacidad del Acuerdo de París (AP) de afianzar la dinámica de la ambición colectiva creciente que la arquitectura del Acuerdo ha establecido. Las preguntas de cara a Glasgow son entonces: Puede demostrarse tangiblemente que la estructura creada es eficaz? Hay ya indicios que ha empezado a funcionar adecuadamente?  Y, más radicalmente, ¿la coalición que dio lugar al Acuerdo de París puede en lo esencial reconstruirse hoy -incluso con distintos actores- para garantizar las transformaciones que las metas globales requieren?

La urgencia de la crisis climática y las líneas de tiempo del Acuerdo hacen que la COP 26 sea entonces una de las cumbres internacionales más importantes de estos tiempos, atravesada por urgencias, resistencias, y conflictos que a veces nacen en la arena internacional y se trasladan a las deliberaciones climáticas.

Los obstáculos

Sin embargo, puede notarse que crecen algunos obstáculos políticos, de procedimientos y logísticos para asegurar el éxito de la negociación y poder cumplir con los objetivos planteados por la Presidencia de la COP.

Entre esos escollos de distinto origen se anotan lo siguientes:

  • la probable ausencia de jefes de estado de países que son grandes emisores y por ende, claves en la búsqueda de acuerdos significativos;
  • un escenario de promesas incumplidas, en particular en materia de financiamiento climático, que afecta a los países en desarrollo y crea un ambiente a priori algo desfavorable para las deliberaciones, en particular teniendo en cuenta la crisis de la deuda externa de los países de ingresos bajos y medios y el limitado espacio fiscal que deja la pandemia en un elevado número de esos países;
  • el contexto actual de alta volatilidad de precios de la energía que exhibe algunas de las complejidades que puedan estar asociadas con las transiciones energéticas
  • la inequidad en el acceso a las vacunas para la COVID-19 a escala global, que puede actuar como un efecto de demostración adverso;
  • el hecho que la COP 26 sea en efecto una constelación de cinco diferentes sesiones de deliberaciones[1];
  • las limitaciones que los protocolos sanitarios imponen a las negociaciones presenciales, que prolongan las habidas en la larga etapa preparatoria, debida al hiato por la pandemia, que fueron realizadas de manera virtual, se probaron ineficaces, y afectaron el proceso de progresiva construcción de acuerdos;
  • las serias dificultades logísticas para asistir a la conferencia planteadas por la pandemia y las restricciones de viaje que amenazan la participación de los países que son mas vulnerables al cambio climático, lo que podría provocar un desequilibrio en la manifestación plena de los diferentes puntos de vista de los países;
  • los elevados costos de la participación para los delegados de los países en desarrollo, entendidos por algunas países y organizaciones como discriminatorios; y,
  • cierto grado de desorganización en la etapa preparatoria, asociado primariamente a las condiciones de contexto.

De hecho, la Presidencia de la Conferencia ya ha hecho saber que, en su opinión, las negociaciones serán extremadamente duras y, sobre el punto particularmente contencioso de las finanzas climáticas, ha dejado trascender que hay solo una chance, que estima de 6 en 10, que los países desarrollados puedan cumplir con sus compromisos de asistencia climática para las próximas sesiones.

No obstante, estas dificultades, la próxima cumbre climática es un momento crítico para poder juzgar si los gobiernos que son Partes del Acuerdo de París están realmente dispuestos a hacer todos los esfuerzos necesarios para alcanzar las metas establecidas en el propio Acuerdo o, si otros intereses nacionales o supranacionales tienden a desvirtuar o postergar el incipiente avance por los senderos de la transición.

Más aún, la insuficiencia de progresos sustantivos en la COP 26 revelaría, además, las implicancias de la limitada voluntad política o, en algunos casos, impericia de una parte de los múltiples actores involucrados en las transformaciones que hace falta impulsar para enfrentar el cambio climático.

La posible parsimonia en la decisión de actuar incluso reforzaría la percepción indirecta, la constatación de la importancia de la capacidad de obstaculizar el progreso colectivo que poseen los grupos que más se favorecen hoy por la inacción y, por contraste, están amenazados por la acción climática. La distancia entre la retórica de impulso decidido a la acción y su efectiva materialización es, en ocasiones, muy pronunciada en estos actores.

Es que la naturaleza sistemática de las transiciones socio-técnicas que hay que llevar a cabo para enfrentar el extraordinario desafío que representa el cambio climático para la civilización actual requiere la participación colectiva de las sociedades, no sólo de los gobiernos, y una cooperación internacional tan robusta como generosa, condiciones estas últimas que el contexto internacional ciertamente no exhibe.

Los temas de la Agenda de la COP 26

Además de constituir una instancia decisiva para poder evaluar la robustez de la voluntad para la acción común y tomar nota de los casos manifiestos de renuencia a hacer -que puedan exhibir algunas Partes del Acuerdo más allá de sus posiciones discursivas-, será posible apreciar los resultados de la Cumbre Climática en diferentes planos, en los cuales deben lograrse necesariamente progresos sustantivos.

Mitigación. La de la COP es la fecha establecida para que los países presenten compromisos nuevos y adicionales en materia de reducción de emisiones contenidos en sus contribuciones determinadas nacionalmente (NDC) así como sus estrategias de desarrollo a largo plazo (LTS) bajas en emisiones típicamente hasta el 2050. Eso implica elevar la ambición de los planes climáticos nacionales. Las sesiones marcan pues el primer paso en el esquema de ambición progresiva concebido en el Acuerdo de París y una prueba de su viabilidad; al inicio contrastando las reducciones agregadas prometidas para el 2030 con la necesidad de lograr una reducción de emisiones globales no menor al 45%.

El financiamiento climático. Hay una promesa de los países desarrollados de entregar 100 mil millones de dólares anuales hacia el 2020, que no se ha cumplido, pese al consenso en que ese monto es claramente insuficiente. Cómo se cumplirá finalmente esa promesa, si habrá un incremento del monto para el periodo 2021-2025 y cuál será el nivel post 2025 de esa provisión de recursos constituyen cuestiones cruciales a resolver en estas sesiones.

La adaptación. Apoyar a los países en desarrollo más vulnerables, sea en materia de adaptación como de las cuestiones relativas a pérdidas y daños, sigue siendo políticamente vital aunque deberá encontrar su lugar en una agenda extraordinariamente densa.

Abordajes cooperativos. Hay un limitado número de cuestiones que quedaron sin resolver en esta materia cuando concluyó la COP 25, celebrada en Madrid en diciembre de 2019 – que debía haberse realizado en Chile – y que razones de seguridad hicieron necesario trasladar las sesiones a su sede definitiva en España. Pero éstas son a la vez importantes para un número de Partes y contenciosas. En esta materia entonces hay que concluir con el texto de este artículo, asegurando la integridad ambiental, la ambición en la mitigación, y el rigor técnico que permita evitar la doble contabilidad, incluyendo asuntos si aplicar y, en ese caso como, unidades de emisión generadas antes de 2020 para cumplir con las NDC, la determinación de la adicionalidad, y como generar recursos para la adaptación mediante ingresos generados por los mecanismos, entre otros.

Modalidades, procedimientos y directrices. Completar las directrices para la implementación del Acuerdo de París, incluidas en el conjunto de decisiones que resultaron del Programa de Trabajo bajo el Acuerdo de Paris (PAWP, por sus siglas en inglés), conocidas coloquialmente como el “libro de reglas de París), que defina un marco transparente, eficaz y costo-eficiente para la acción.

Concluir con estas cuestiones permitiría completar el denominado “libro de reglas de París”, que fuera mayormente resuelto hace tres años en Katowice, Polonia. En efecto, ya en esa conferencia, los países consiguieron acordar casi todo los elementos de un marco comprensivo para hacer operacional el Acuerdo de París, aunque quedaron algunos temas sensibles, como el Artículo 6, que no pudieron ser resueltos por entonces.

La agenda actual de Glasgow retoma, en realidad, los asuntos que también habían quedado pendientes en la COP 25 en Madrid. Luego la pandemia hizo necesario postergar la COP 26, que debía haberse realizado a fines de 2020.

Debe notarse que si bien las mencionadas son cuestiones fundamentales para asegurar la integridad ambiental del Acuerdo y a la vez permitir su más plena implementación, es claro que la COP 26 debe lograr bastante más que solo concluir con la agenda de la negociación propuesta para estas sesiones en Glasgow, en particular volver a construir confianza en un proceso a veces frágil, a veces volátil, y sobre todo demostrar su eficacia, para lo cual es prioritario asegurar la viabilidad de las metas globales adoptadas con una firme voluntad nacional de cumplir con los acuerdos alcanzados.

En esta dirección, los procesos en marcha para desarrollar proyectos de inversión que conduzcan a condiciones de cero carbono, los esfuerzos para introducir la consideración del riesgo climático en los sistemas financieros nacionales y en las mismas empresas para disminuir la exposición al riego directo y al riesgo de la transición, los programas de reducción de emisiones en las ciudades, y la elaboración acelerada de estrategias y planes refuerzan la impresión que hay un incipiente proceso de transformación en desarrollo que necesita nuevas señales favorables para consolidarse.

[1] La Conferencia de las Partes de la Convención Marco (COP 26), la Conferencia de las Partes como Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto (CMP 16), la Conferencia de las Partes como Reunión de las Partes del Acuerdo de Paris (CMA 3), las sesiones del Órgano Subsidiario de Ejecución (SBI 52-55), y las sesiones del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA 52-55).

Crédito de la imagen: Fraser Downie, Flickr (CC BY-NC 2.0)